멀고도 험난했던 지방자치 역사
1948년 대한민국 헌법이 제정된 후 1949년 지방자치법이 제정됐다. 당시 특별시, 도, 기초자치단체인 시·읍·면을 뒀다. 지방자치단체장 선거는 실시하지 않고 지방의회 선거만 실시했다. 최초의 지방선거는 한국전쟁 도중인 1953년 실시됐다. 1960년 4.19 혁명이 일어나면서 지방선거 대상이 지방자치단체장까지 확돼됐지만 이듬해인 1961년 5.16 쿠데타가 일어나면서 ‘지방자치에 관한 임시조치법’이 만들어졌다. 이에 지방의회가 해산됐고, 지방자치단체를 명목상으로 유지하고, 실질적으로 폐지했다. 또한 지방자치의 부활을 남북통일 이후로 유보한다고 결정하면서 지방자치는 아예 사라지게 됐다. 특별·직할시장, 도지사, 시장, 군수 등 각급 행정구역의 장을 모두 중앙정부가 직접 임명하게 됐다. 그러다가 1987년 민주화운동 이후 개헌이 이뤄지면서 임시조치법이 폐지됐고, 개정 헌법에 따라 1987년 지방자치법이 부활했다. 1991년부터 지방선거가 다시 치러지기 시작했지만 현행 지방자치제의 본격적이 시작은 1995년 6월 27일 제1회 전국동시지방선거가 실시되면서이다.
지방선거의 필요성
사실 지방선거의 필요성은 계속해서 제기돼 왔던 문제이다. 중앙정부에 권한과 재정이 집중되면서 과도한 권력 집중이 문제가 돼왔다. 지방자치를 실시하면서 민주주의 국가가 되기 위한 발판을 마련하게 됐다. 지방자치는 중앙에 권력이 집중되지 않고 각 지역에 권력이 분산되면서 중앙정부의 한계를 극복할 수 있게 됐다. 권력이 분산한다는 것은 그만큼 주민들의 생활도 향상된다는 것을 의미한다. 지방자치를 통해 지역 주민들의 정치적 의사를 즉각 반영하면서 정치권력을 국민 개인에게 빠르게 돌릴 수 있는 효과를 얻게 된다. 이는 중앙정부가 해줄 수 없는 일이다. 왜냐하면 지역 주민의 수요를 세밀하게 파악하지 못하는 것이 중앙정부의 한계이다. 이를 지방자치가 해소하면서 중앙과 지역의 균형 발전을 이뤄낼 수 있다.지역 토호의 발호
하지만 문제가 없는 것은 아니었다. 지방자치가 중앙권력의 감시를 약화시키는 틈을 노려 지역 토호의 발호를 일으킬 수 있다는 단점이 있다. 지역 토호와 지역 정치인이 결탁하게 된다면 그로 인한 카르텔이 형성돼서 그에 따라 지역 주민의 고통은 늘어나는 반면 그 고통을 착취하는 사람은 따로 생길 수밖에 없다. 지역 토호는 지방의회로 진출하게 되고, 지방의회를 통해 지방자치단체장을 견제하게 된다. 지방자치단체장은 선거 때는 유권자들의 투표로 심판을 받게 되지만 평소에는 지방의회가 견제하기 때문에 지방의회에 바짝 신경을 써야 한다. 그것은 지역 토호들에게는 또 다른 기회가 된다. 예컨대 지방의회 의원들 중에 지역 기반 건설회사를 운영하는 사람들이 있다. 이들은 자신의 건설회사에 유리한 쪽으로 지방자치를 이용하게 되고, 지방자치단체장은 예산을 밀어주는 형식이 되면서 그들만의 카르텔을 형성한다. 황제노역이나, 밀양 여중생 집단 성폭행 사건과 같이 공권력이 지역 토호와 밀착하게 된다면 그것을 중앙정부가 개입할 수 없게 되는 셈이다. 왜냐하면 개입하게 된다면 ‘지방자치’를 훼손한다는 반발이 나오기 때문이다.저작권자 © 파이낸셜리뷰 무단전재 및 재배포 금지
